Eric Vieira, Ricardo Augusto Santos e Giácomo Bovolin Ramos
A história do urbanismo brasileiro é, fundamentalmente, a crônica da informalidade consolidada. Do Interior paulista, cujo tecido municipal nasceu do desmembramento irregular de antigas fazendas e sítios sem o devido registro cartorial, às periferias superpopulosas da Capital, o solo ocupado conta a história de um país que cresceu à margem do Estado. Em tal cenário, a Lei nº 13.465 de 2017 (Lei da Reurb) não surgiu como uma benesse teórica, mas como uma resposta pragmática para conferir dignidade, segurança jurídica e cidadania a milhões de invisíveis.
É sob essa ótica que a comunidade jurídica e a sociedade civil acompanham o julgamento conjunto de Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) pelo Supremo Tribunal Federal, com destaque para a ADI 5.771, que ataca a lei da regularização fundiária. O posicionamento inaugurado pelo ministro Flávio Dino, divergente do voto reconhecendo a constitucionalidade da lei proferido pelo relator, ministro Dias Toffoli, acendeu um sinal de alerta no municipalismo nacional. No plenário virtual, o placar de 2 a 1 pela inconstitucionalidade da lei antecipa um desfecho que, do ponto de vista social e urbanístico, seria catastrófico. Dino foi acompanhado pela ministra Carmem Lúcia.
O ministro Gilmar Mendes havia pedido destaque na apreciação da pauta, ato que teria o condão de aprofundar o debate. O decano, contudo, num gesto de suprema idiossincrasia, desistiu, e aguarda-se nova data para prosseguimento da votação.
Há evidente desconexão técnica do voto divergente do ministro Dino, que parece ter sido gestado no isolamento conceitual dos gabinetes, sob o conforto do ar-condicionado e do porcelanato. O magistrado ignorou o dia a dia e o chão batido dos núcleos informais brasileiros. Ao tentar tutelar princípios ecológicos e sociais legítimos, o voto “empacotou” a regularização rural e a urbana sob a mesma lógica restritiva, incorrendo em erros que desconsideram o espírito do legislador e a realidade das cidades.
O primeiro equívoco é a tese que declara a inconstitucionalidade da Reurb em núcleos urbanos informais consolidados situados em áreas inscritas ou qualificadas como rurais na origem. Trata-se de um golpe cego contra a municipalidade. Estima-se que entre 80% e 90% dos núcleos urbanos informais do país encontram-se exatamente nessa situação jurídica, especialmente no Interior dos Estados.
Cidades inteiras foram formadas a partir do parcelamento informal de glebas rurais remanescentes que perderam sua destinação agrícola original, mas mantiveram a qualificação na matrícula-mãe. Na maioria das vezes, esses núcleos, embora afastados do perímetro urbano definido pelo plano diretor dos municípios, estão consolidados e plenamente integrados às cidades, inclusive quanto à prestação de serviços públicos a seus ocupantes. Proibir a Reurb nessas zonas, sob o argumento formalista da natureza rural da terra, não fará as moradias e as famílias desaparecerem, apenas condenará essas populações à marginalidade jurídica. O poder público municipal, diante da irregularidade intransponível, continuará de costas para essas áreas, impedido de levar infraestrutura básica, pavimentação e saneamento.
O segundo e mais letal golpe desferido pelo voto do ministro Flávio Dino atinge o coração da Lei nº 13.465/17: o instituto da legitimação fundiária. Reconhecida como a ferramenta de titulação definitiva mais poderosa do ordenamento atual, ela operou uma revolução ao permitir que o morador de um núcleo urbano informal seja beneficiado com o título definitivo de propriedade, superando o modelo arcaico do passado, em que os gestores só dispunham de ferramentas habitacionais provisórias, como a concessão de uso especial para fins de moradia e a concessão de direito real de uso, que mantinham o cidadão em eterna dependência do Estado.
O ministro apontou uma discriminação real contida no texto legal: as exigências restritivas para titulação pela legitimação fundiária impostas aos beneficiários da Reurb-S (de interesse social, voltada à baixa renda), que não podem ter outro imóvel e nem terem sido beneficiados pelo instituto anteriormente, não são aplicadas da mesma forma na Reurb-E (de interesse específico). Ocorre que, em vez de corrigir a distorção equalizando os direitos, Dino optou por fulminar e extinguir a ferramenta por completo.
A analogia prática explica o absurdo da solução. Imagine-se uma autoestrada de oito vias, um verdadeiro “tapetão” asfáltico chamado legitimação fundiária. O Estado resolve cobrar pedágio apenas dos motoristas mais pobres, deixando os ricos passarem de graça. Diante dessa injustiça, a solução óbvia seria isentar os pobres ou cobrar de todos. O voto divergente, contudo, preferiu dinamitar e destruir a autoestrada inteira. O resultado é o aniquilamento do principal vetor de combate ao déficit habitacional do país.
O voto de Sua Excelência falha novamente ao sugerir que a flexibilização das contrapartidas urbanísticas e ambientais trazidas pela lei de 2017 gerou novas zonas de risco nas cidades. O argumento revela incompreensão sobre a natureza da regularização fundiária. A Reurb atua sobre o fato consumado; o risco social, a integridade física ameaçada e a degradação ambiental já estão estabelecidos há décadas. Negar a regularização é adotar a política do avestruz: enfiar a cabeça no buraco e fingir que o problema sumiu.
O caso do município de Ibiúna, no Estado de São Paulo, é emblemático. Ali, diversos núcleos informais estão inseridos em áreas de preservação ambiental. Diante da falta de regularização e de saneamento adequado, milhares de moradias utilizam fossas rudimentares, lançando dejetos diretamente no solo que, por sua vez, contaminam os reservatórios responsáveis pelo abastecimento de água de toda a região. Exigir contrapartidas e medidas mitigatórias utópicas e inatingíveis paralisa o processo e perpetua o desastre ecológico. A Reurb, ao contrário, permite a imposição de medidas reais, como a simples substituição dessas fossas rudimentares por fossas sépticas ou sistemas biodigestores.
Na Capital paulista, o rigor técnico desmitifica o fantasma das zonas de risco. Numa cidade em que 99% das regularizações promovidas pela Secretaria Municipal de Habitação atendem a famílias de baixa renda e extrema vulnerabilidade social, nenhuma área é titulada sem critério. A regularização é um processo complexo, que não se limita à entrega do título de propriedade, mas também, à implementação de melhorias urbanísticas, ambientais e sociais. Havendo porções em áreas de risco geológico dentro do núcleo, o poder público executa as obras de engenharia de mitigação necessárias antes de emitir qualquer título. Em hipótese alguma regulariza-se o risco, mas sim a moradia, após pacificado o território.
Separar o joio do trigo
Para que a crítica seja tecnicamente honesta, é preciso separar o joio do trigo dentro do extenso voto do ministro Flávio Dino, nada menos que 78 páginas. O magistrado demonstrou fundamentação sólida ao tratar da regularização fundiária rural, especificamente na região da Amazônia Legal. Respaldado por três documentos robustos de órgãos distintos — Ministério Público, Instituto Imazon e Fundação Getúlio Vargas —, o voto expôs feridas históricas reais.
Os estudos convergem ao demonstrar que as regras de regularização rural na Amazônia têm privilegiado grandes latifundiários e permitido a alienação de terras públicas federais a preço vil. A Lei nº 13.465/17 previu descontos que variam de 50% a 90% sobre a tabela de preços do Incra para a venda dessas áreas aos ocupantes. Como a tabela do Incra já é historicamente defasada em relação ao mercado, a concessão desses abatimentos faz com que imóveis gigantescos sejam transferidos por menos de 10% do seu valor real.
Embora essa política tenha raízes na tentativa de resolver um problema histórico, criado na década de 1970 pela ditadura militar, que incentivou a migração de famílias do Sul e do Nordeste para ocupar as margens das rodovias amazônicas por medo de invasão estrangeira, o favorecimento ao latifúndio e a renúncia de patrimônio público a preços irrisórios merecem contestações e freios severos.
O erro crasso do voto, portanto, não está na crítica à questão agrária, mas sim em estender o mesmo manto de severidade e desconfiança à Reurb urbana. O ministro colou um princípio ecológico-social genérico e empacotou a realidade das periferias urbanas no mesmo balaio dos grandes vazios amazônicos. Olvidou-se de que, no ambiente urbano, a legitimação fundiária é é aplicada majoritariamente (cerca de 85% dos casos) em Regularizações de interesse Social (Reurb-S) como forma de titulação em núcleos ocupados por população de baixa renda.
Tampouco a alegação da ADI de que a lei carece de um critério temporal rígido se sustenta.O marco temporal de consolidação dos núcleos, de 2016, é claro e taxativo. Os municípios dispõem hoje de ferramentas tecnológicas precisas, como imagens históricas de satélite e plataformas como o Google Earth para auditar e comprovar matematicamente o cumprimento desse requisito temporal, rechaçando qualquer tentativa de anistia irrestrita para invasões recentes.
O debate jurídico também esbarra na falsa dicotomia entre a suposta concorrência entre construir novas unidades habitacionais e regularizar assentamentos existentes. Ambas são ferramentas legítimas de política habitacional, mas possuem momentos e custos radicalmente distintos. Para a regularização fundiária, a hora é sempre. A Reurb incide sobre núcleos consolidados de difícil ou impossível reversão urbanística. A lição de casa do governante é fixar o cidadão onde ele já construiu suas raízes. A priorização cega da construção de novos conjuntos habitacionais em detrimento da regularização costuma gerar desastres socioeconômicos.
A experiência do habitacional Carandá, no município de Sorocaba, serve de advertência. Tratou-se de um dos maiores projetos de produção habitacional do Interior paulista, planejado para abrigar cerca de 20 mil pessoas – uma verdadeira cidade. O poder público removeu famílias de diversos núcleos informais, muitos deles passíveis de regularização, e as deslocou para o novo empreendimento mediante programas assistenciais e aluguel social. Contudo, ao desocupar as áreas de origem sem promover a imediata demolição ou destinação das áreas públicas, uma nova leva de famílias vulneráveis rapidamente ocupou os mesmos locais. O déficit original não foi sanado, mas duplicado.
Além disso, as famílias foram deslocadas para uma região situada a 22 quilômetros do centro da cidade, desprovidas de uma rede de assistência social e de transição cultural adequada. Cidadãos habituados à dinâmica de núcleos horizontais, onde não pagavam taxas condominiais ou contas de administração, foram inseridos abruptamente em condomínios verticais integrados por milhares de pessoas. Foram arrancados de seus polos de convivência: a igreja local, o comércio do bairro, os laços de vizinhança. Sem conseguir arcar com os novos custos e sem se adaptarem ao isolamento geográfico, muitos acabaram vendendo ou alugando suas unidades de forma irregular para terceiros e retornaram para a informalidade de novas ocupações. Para agravar o cenário, a extensão da infraestrutura urbana ao longo dos 22 quilômetros até o habitacional fez surgir novos loteamentos clandestinos nas margens das vias que servem o empreendimento.
A conta financeira e social não fecha. O investimento público necessário para regularizar um assentamento consolidado é substancialmente menor do que o custo de construção de uma nova moradia. Populações residentes em bairros como Heliópolis, na Capital paulista, habitam um território adensado que já conta com redes de água, esgoto, escolas e equipamentos públicos de excelência, além de polos culturais e hospital de grande porte. As pessoas nutrem amor e senso de pertencimento pelo local. O que falta para a consolidação plena de Heliópolis é o encerramento de sua base fundiária através da Reurb, processo que vem sendo executado em fases devido à sua extrema complexidade. Deslocar essas pessoas seria um contrassenso econômico e humanitário.
Planejamento X Apagão
A importância da manutenção da segurança jurídica da Lei nº 13.465/17 reflete-se em números auditáveis. Atualmente, o gestor público não trabalha mais com estimativas abstratas. A criação do Operador Nacional do Registro Eletrônico de Imóveis (ONR) funciona como um cadastro nacional unificado que monitora com precisão matemática cada cartório de registro de imóveis, apontando quais núcleos foram regularizados, em que momento e quantos títulos foram efetivamente emitidos.
Somente na cidade de São Paulo, há um planejamento técnico em andamento desenhado para um horizonte de 60 meses, prevendo a regularização de 964 núcleos informais. O plano projeta a regularização de aproximadamente 360 mil moradias. Considerando a média nacional de três a quatro habitantes por residência, estamos tratando de mais de um milhão de cidadãos diretamente beneficiados e inseridos na economia formal.
Este planejamento foi estruturado para suplantar mandatos eletivos, transpondo a atual gestão municipal. O próximo governante que assumir o Executivo paulistano herdará um compromisso de Estado já pactuado, com metas e cronogramas em andamento.
Em âmbito estadual, números do Programa Cidade Legal, convênio entre o Estado de São Paulo e os municípios paulistas, são ainda mais impressionantes: são mais de 9.000 núcleos urbanos informais cadastrados, espalhados por 566 cidades, remontando a 1.5 milhões de imóveis aguardando por regularização. Desses, 85% são enquadrados como Reurb-S e teriam como ferramenta para titulação de seus ocupantes a legitimação fundiária.
Todo esse ecossistema de inclusão social corre o risco de sofrer um apagão jurídico definitivo caso o entendimento cego do ministro Flávio Dino prevaleça no julgamento das ADIs.
Se a legislação de regularização fundiária necessita de ajustes ou aperfeiçoamentos para coibir brechas e evitar que grandes especuladores imobiliários se aproveitem de institutos sociais, que tais correções sejam processadas pelo canal constitucional adequado. O Parlamento é o ambiente vocacionado para o debate plural de alteração das leis. Não cabe à Suprema Corte, a pretexto de corrigir distorções pontuais, extirpar ferramentas consolidadas e desidratar o espírito de uma lei que funciona como o maior vetor de pacificação social urbana do país.
Diante da iminência do julgamento no STF, a sociedade civil organizada, os institutos de direito urbanístico e, fundamentalmente, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) devem se mobilizar para pleitear formalmente a realização de audiências públicas no processo. O ministro Flávio Dino proferiu seu voto divergente sem ouvir os especialistas da linha de frente e as lideranças comunitárias, ressalte-se.
O Supremo Tribunal Federal não pode julgar de costas para as ruas. É imperativo que os ministros ouçam quem está na vanguarda das cidades, operando a regularização com a caneta na mão e o pé no barro. A realidade social e a dignidade humana devem imperar sobre o formalismo abstrato, sob pena de transformarmos o tribunal constitucional no maior promotor de exclusão habitacional da história republicana. Aqui não estamos falando sobre substituir os pães por brioches, mas de erradicar a fome extinguindo os famintos.
Eric Vieira é advogado, coordenador de Regularização Fundiária da Secretaria de Habitação da Cidade de São Paulo.
Ricardo Augusto Santos é advogado, diretor-executivo da empresa Reurb-se; presidente da Comissão de Direito Notarial e Registral da 24a Subseção da OAB/SP – Sorocaba.
Giácomo Bovolin Ramos é advogado, sócio do escritório Bovolin e Canhada; membro do Ibradim (Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário).
